提升农村教育质量：“特岗计划”实施十五年
北京师范大学 “特岗计划政策研究”课题组
教师是最重要的教育资源，是提升农村教育质量的关键。党的十八大以来，习近平总书记强调，要把提升农村教师队伍整体素质“作为教育事业发展最重要的基础工作来抓”。他要求有关部门“制定切实可行的政策措施，鼓励有志青年到农村、到边远地区为国家教育事业建功立业”。
农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划（简称“特岗计划”）始于2006年，由教育部、财政部、原人事部、中央编办联合启动实施。该计划每年通过公开招考选聘数万名高校毕业生到中西部贫困县农村学校任教，为加强农村教师队伍建设，促进城乡义务教育均衡发展，办好人民满意教育发挥了重要作用。
一、“特岗计划”的政策内容
“特岗计划”实施背景：本世纪初，教师数量不足、质量偏低的问题严重制约农村教育的发展。我国城乡学校教师队伍差距悬殊。农村中小学教师年龄老化，英语、科学及音体美等学科专业教师严重不足。县级教育管理部门受多种因素制约，教师招聘动力不足，新的补充机制亟待构建。
“特岗计划”总体思路：在中央、地方事权不变的前提下，由中央财政安排专项经费，对中西部农村贫困和边远地区予以特殊支持。通过在一些县农村地区相对集中地设立教师岗位，公开招募高校毕业生到县以下农村学校任教，引导和支持地方政府加大农村教师补充力度，并与推进大学毕业生基层就业有机结合。
特岗教师招聘与管理：特岗教师在中小学现有编制内，实行聘任制，公开招聘、择优录用、合同管理。招聘工作由省级教育、人社、财政、编办等部门共同负责，遵循“公开、公平、自愿、择优”和“三定”（定县、定校、定岗）的原则，其主要程序有：公布需求、自愿报名、资格审查、考试考核、集中培训、资格认定、签订合同、上岗任教。招聘采取组织专场招聘会、网上招聘会、设岗所在地有关部门到高校招聘等多种方式进行。
特岗服务期制度：“特岗计划”教师聘期3年，聘任期间执行国家统一的工资制度和标准；其他津贴补贴由各地根据同等条件公办教师年收入水平和中央补助水平综合确定。服务期间特岗教师享受与当地公办教师同等待遇。
中央与地方共同保障：中央财政设立专项资金，15年来，累计投入资金710亿元，用于特设岗位教师的工资性支出，与地方财政据实结算。中央财政支出不足部分由地方政府承担。省级财政负责统筹落实资金，用于解决特设岗位教师的地方性补贴、必要的交通补助、体检费和按规定纳入当地社会保障体系，享受相应的社会保障待遇应缴纳的相关费用，以及特设岗位教师岗前集中培训和招聘的相关工作等费用。同时，地方政府还要负责为特设岗位教师解决周转住房等生活条件。
鼓励特岗教师长期从教：鼓励特设岗位教师在3年聘期结束后，继续扎根基层从事农村教育事业。对自愿留在本地学校的，要负责落实工作岗位，将工资发放纳入当地财政统发范围，保证享受当地教师同等待遇。
特别激励措施：特岗教师服务期满、考核合格的考生，3年内参加全国硕士研究生招生考试的，初试总分加10分，同等条件下优先录取。
二、“特岗计划”的持续实施
实施范围不断扩展：2006年，只在西部11个省（自治区、直辖市）以及纳入国家西部开发计划的湖北、海南省部分“两基”攻坚县和新疆生产建设兵团的部分团场实施。2009年，范围扩大到中西部22个省区国贫县。
2012年，范围调整为11个集中连片特殊困难地区、中西部地区国贫县、西部地区原“两基”攻坚县（含新疆生产建设兵团的部分团场）、纳入国家西部开发计划的部分中部省份的少数民族自治州，以及西部地区一些有特殊困难的边境县、少数民族自治县和少小民族县等地区。
2015年，重点支持中西部老少边穷岛等贫困地区补充乡村教师，将连片特困地区以外的省贫县纳入政策覆盖范围。2020年，优先满足“三区三州”等深度贫困地区县，特别是52个脱贫攻坚挂牌督战县以及新冠肺炎疫情严重地区县村小、教学点的教师补充需求。
招聘规模不断扩大：按照《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》（教师〔2006〕2号）和《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》的规定，“计划”的实施采取先试点，后推开的办法。“特岗计划”招聘规模在不断扩大。从2006年的1.6万人，逐步扩大到2012年的6万人、2015年的6.3万人。从2016年开始，招聘规模以1万人/年速度递增，从2016年的7万人/年，增加到2019年的10万人/年。2020年又扩大到10.5万人。
补助标准不断提高：从2006年至2009年，中央财政先后两次提高特岗教师服务期间工资性补助标准，从最初的人均每年15,000元先提高到18,960元，再提高到20,540元。
2012年，实施中西部地区差别化补助标准，中部地区为24,000元，西部地区为27,000元。此后，每两年提高一次。从2014年至2018年，中部地区补助标准分次提高到28,000元、31,600元、35,200元，西部地区分次提高到31,000元、34,600元、38,200元。
2013年12月30日，教育部发布《关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知》，将特岗教师纳入乡镇工作补贴和乡村教师生活补助发放范围。
岗位设置不断调整：2006年岗位设置“侧重初中，兼顾小学”，原则上安排在县以下农村初中，适当兼顾乡镇中心学校。人口较少的边境县、少数民族自治县和少小民族县可安排在农村生源占60%左右的县城学校。
从2012年起，调整为“初中与小学教师队伍补充协调发展”。2013年，教育部、国家发展改革委员会、财政部发布《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，提出“要优先安排免费师范生和特岗教师到教学点任教”。2014年开始，明确提出“优先满足村小、教学点的教师补充需求”，“加强体音美、外语、信息技术等紧缺薄弱学科教师的补充”。自2015年起，县城学校不再列为中央“特岗计划”设岗学校。
三、“特岗计划”的执行与地方创新
实行省级统筹，加强部门协作。各地建立由省政府领导，省教育厅牵头，财政、编办、人力资源和社会保障等部门共同参与、紧密配合、各司其职的“特岗计划”组织协调工作机制，明确了相关部门的主要职责分工。省教育厅成立实施工作领导小组，设立专门机构，配备专职工作人员，负责拟定实施方案，制定招聘考试与聘用办法，编制年度实施计划，实施公开招聘、岗前培训和跟踪管理服务等各项工作。省财政厅负责统筹协调经费保障，落实特岗教师工资性补助资金和特岗教师招聘专项工作经费。省编办负责对中小学编制工作的监督、检查和编制总量管理，保障服务期满考核合格特岗教师纳入编制管理。省人力资源和社会保障厅协同做好招聘工作，督促设岗县市相关部门落实特岗教师享受公办教师同等待遇。
精心组织安排，确保招聘质量。各地做好广泛宣传，提前在网站和各高校发布招聘预告，回答考生相关政策咨询。实施网上资格预审工作。精心安排招聘考试，确保特岗教师招聘全程公开、公正、公平。招聘考试包括笔试和面试。分学科命题，统一组考，按照涉密考试的有关要求进行命题、制卷、组考、评卷等。按照高考的组考标准设置考点并组织考试。笔试内容以专业知识为主，兼顾教材教法和教学技能的考核；面试以上微型课和专家提问的方式进行，考察应聘人员的实际教学水平、教学基本功、基本素养，以及是否具备从事农村教育教学工作所必备的基本素质和能力。
开展专业培训，提升业务能力。组织特岗教师参加各类优秀模范教师巡回报告会，学习教育法规条例和师德规范，激励广大教师热爱农村教育事业，热爱学生，爱岗敬业，为人师表，无私奉献。制定特岗教师队伍建设规划，实施“青蓝工程”，建立“以老带新”“一帮一”帮扶机制，促进特岗教师迅速成长。高度重视入职培训工作，按照“先培训，后上岗；不培训，不上岗”的原则，助其尽快进入角色。集中开展非师范专业教师培训，利用假期定期开展教师专业发展集中培训，加强农村学校薄弱学科培训，选派参加国培计划、省培计划，安排外出学习进修，通过名师引领、送教下乡、专项培训等方式，提升特岗教师队伍的整体素质。建立特岗教师成长档案，开展示范课、汇报课、优质课大赛，鼓励特岗教师成为教学骨干力量。
努力改善条件，增加关心爱护。各地强化服务意识，定期走访慰问，积极回应他们的诉求，落实待遇保障，维护特岗教师的正当权益。建立领导与青年教师谈话制度，及时发现并努力解决他们工作和生活上的困难。设立乡村教师救助基金，及时救助家庭困难特岗教师。生活条件不足的学校为特岗教师提供炊具、用电用水等条件，或者安排教师周转房、租用民房、补助房租费等，解决他们的住宿困难。通过“宽带网络校校通”和教工之家建设，丰富特岗教师业余生活。举办联谊活动，创造特岗教师与本地优秀青年交流机会，搭建解决特岗教师婚姻问题的平台。
健全考核管理，创设成才平台。各地健全特岗教师考核评价体系，按事业单位专业技术人员考核相关规定，对特岗教师进行综合考核，并将考核结果登记存档，作为特岗教师职称晋升和服务期满后入编的重要依据。发挥特岗教师的主体作用，支持和引导他们主动参与学校管理，建言献策。开展“美丽乡村教师”“乡村好教师”等评选活动，在特岗教师中树典型、立标杆，发挥示范带头作用。建立后备干部培养体系，把业务能力强，热心农村教育事业的特岗教师作为后备干部培养对象，为教改教研活动中有突出贡献的特岗教师创造破格晋升机会。
增设地方特岗，扩充教师配备。“特岗计划”在刚开始执行时，就提出鼓励地方创新教师补充机制，与大力推进城镇教师支援农村教育、积极稳妥地处理好代课人员问题等工作有机结合起来。《关于继续组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的通知》（教师〔2009〕1号）明确指出，中央“特岗计划”的名额分配与地方“特岗计划”的实施力度挂钩，国家计划的名额将视各地实施国家“特岗计划”的情况以及是否实施地方“特岗计划”的情况进行分配。一些地方政府遵循中央“特岗计划”的政策精神，依照中央“特岗计划”的实施程序和具体办法所实施的农村教师招聘程序，积极实施省、市、县不同层级的地方“特岗计划”，以补充国家“特岗计划”无法覆盖的农村区域。
东部地区一些省份也依照促进城乡教育均衡发展和高校毕业生就业工作的总体部署，实施地方“特岗计划”，鼓励吸引优秀高校毕业生到农村从教。
四、农村教师补充机制逐步健全
形成省级统筹的农村教师招聘机制。与原来农村教师“县招机制”的招聘方式不同，“特岗计划”采取的是中央与地方各级分工、协同参与招聘的方式。国家层面制定实施细则和责任分工，规定特岗教师的招聘条件、程序、管理方法、考核方法和人均年工资标准；制定年度总体规划和年度计划，根据中小学生数量的变动情况确定招聘人数、核定经费。省级层面负责统筹协调，省教育厅等部门联合制定本省年度“特岗计划”具体实施方案，落实和监督各设岗县的政策执行情况。“特岗计划”推动了“国标、省考、县聘、校用”的农村义务教育阶段教师招聘机制的形成。
省级统筹教师招聘机制有利于执行教师资格标准，提高教师准入门槛，增强农村教师招聘的有效性，有利于促进义务教育城乡均衡和区域均衡，也有利于及时掌握农村中小学教师队伍建设现状及存在的问题，发挥省级教育部门教育资源优化配置的功能。同时，它可以提高教师招聘的公平程度，避免各环节可能存在的干扰因素和管控风险，保证了农村教育资源的有效投入。
推动农村教师招聘机制规范化。随着“特岗计划”实施过程中的不断完善，农村教师招聘机制日趋规范。规范化主要表现为招聘制度的健全化、招聘程序的标准化与招聘信息的公开化。各省结合省情制定了较为详备的“特岗计划”实施文件与特岗教师招聘办法。各省《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘方法》规定了招聘对象和条件、招聘程序和方法、不同部门的职能与分工、相应的监控措施与保障等，有力地推动农村教师补充工作的制度化和体系化。同时，在省、县层面也形成了地方教育部门、财政部门、人事部门与编制部门之间各司其职、相互配合的模式，形成了教师补充责任主体之间协同合作的良好格局。
特岗教师招聘业已形成一整套的招聘程序：网上报名——资格审查——招聘考试（笔试与面试）——体检——确定人员——岗位分配。各个省份基本上都采用相同的流程，实现招聘程序的标准化，确保教师招聘的程序公正。同时，各地都将特岗教师招聘工作通过网络对外公布，依托互联网将招聘信息公开化，将招聘过程透明化。一些省份还建立“特岗计划”信息管理系统，将特岗教师招聘的设岗县信息、岗位信息、招聘要求与程序设置完全公开，并开辟各种咨询通道，回应不同招聘、配置环节的各种细节问题。
增加农村教师补充的动力来源。“特岗计划”的实施在一定程度上缓解了县级教育财政在教师招聘上的困境，通过教师管理的机制创新解决了编制上的困境，激发了县级招聘农村教师的动力。“特岗计划”在招聘机制上采取中央与地方联动的方式，中央财政提供了特岗教师三年服务期的工资性补助经费，三年的编制缓冲期可让县级政府拥有调整编制的空间，有计划地提前使用三年后腾出的教师编制，有力调动了县级政府补充教师的积极性。
吸纳教师劳动力市场配置要素。教师资源配置的方式虽不能仅仅依赖市场机制单方的作用，但适度地吸纳教师劳动力市场配置要素，提供供求信息，引进竞争关系，则可以有效提升教师补充的效率与质量。同时，政府的调控与引导也是影响就业市场的重要力量。“特岗计划”政策在目标瞄准性、财政资金配套与福利待遇保障、政府层级合作等方面做出了重要努力，构建了一种岗位设置与招聘对象高度契合、资金与政策配套相对完善、招聘程序公开规范且透明的教师招聘机制，充分调动了包括地方政府、高校毕业生等在内的各利益相关主体的积极性，既满足了地方学校对教师补充的迫切需求，也契合了特定就业群体的工作需求。
五、农村教师队伍不断优化
“特岗计划”对我国中西部农村教师转型换代起到了重大的作用，是我国中西部地区落实农村义务教育发展保障机制的重要举措；通过“特岗计划”直接或间接补充的教师是建国以来数量最多、学历最高、待遇保障最为齐全的新一代农村教师。
数量更加充足。“特岗计划”实施十五年来，累计招聘95万名特岗教师，覆盖中西部地区22个省（市、自治区、兵团）的1000多个县，为3万多所农村学校（含村小、教学点）注入了新鲜血液，在数量上极大地缓解了乡村教师短缺的问题。
质量不断提升。“特岗计划”有效改善了中西部农村教师队伍的学历状况、年龄特征和精神面貌，提高了教师队伍整体素质。2006年招聘具有本科及以上学历的特岗教师占比41%，2010年占比72%，2015占比达82%，具有本科及以上学历的特岗教师人数和占比呈明显逐年增加的趋势。全国特岗教师中，来源于师范院校的人数占一半以上。
2006-2019年，全国乡村小学教师本科及以上学历占比从5%提高到49%，“特岗计划”对大幅提高乡村教师队伍学历水平做出了重要贡献。
“特岗计划”还集中补充了大量英语、信息技术、音体美等乡村短缺学科教师，有效缓解了乡村学校因教师缺乏无法开齐开足课程的难题。2006-2019年，乡村薄弱学科专任教师的比例从6%提高到17%。
社会普遍认为，特岗教师学历层次高、专业性强，知识面比较丰富，具有较强的教育效能感。他们的到来，不仅提高了教育教学水平和课堂实效，也带动了农村学校教育教学质量的整体提升。
结构趋于合理。“特岗计划”改变了中西部农村教师队伍的学历、年龄和学科结构。
全国特岗教师队伍中，专科及其以下学历占比为15.4%，本科学历占比为83.6%，研究生学历占比为1.1%。全国中央特岗教师的年龄均值为24.8岁。
特岗教师的招聘学科范围广泛，涵盖了23个学科门类，在一定程度上缓解了农村音体美等学科教师缺乏的结构性问题。2012-2015年的特岗教师中，语文、数学、英语教师数量最多，语文和数学所占比例均超过20%，英语教师所占比例为16.2%。其次是体育、音乐、美术三科教师，分别为7.4%、6.7%、6.3%。
队伍更加稳定。“特岗计划”输送了一大批相对稳定的大学毕业生到中西部农村学校任教。在各项保障性政策的支持下，特岗教师在岗率、服务期满特岗教师的留任率呈逐年上升趋势，近几年留任率都在85%以上。
六、政策效益与社会价值全面彰显
促进教育公平与公正。“特岗计划”百分之百地覆盖了国贫县、两基攻坚县、灾区县和边境县，对少数民族自治贫困县覆盖率达到78.3%，对革命老区覆盖率是79.6%。2016年，国务院发布《关于加快中西部教育发展的指导意见》，要求通过调整资源配置方式，逐步抬高底部，确保到2020年中西部所有地区的教育发展达到与全面建成小康社会相一致的水平。而办好农村教学点，为中西部教育发展增“供给”、补“短板”，是教育兜底的关键。“特岗计划”直接推进了我国城乡之间、东西部之间的教育公平，为教育底子薄弱的西部、中部贫困农村地区补充了一批较高质量的乡村教师，其社会效应和社会影响力远远超出“特岗计划”本身的效果。
推动教育扶贫与乡村振兴。“治贫先治愚，扶贫先扶智”。教育在阻断贫困代际传递中，有着基础性和持久性的作用。教育精准扶贫必须要让贫困地区的孩子都能接受公平的有质量的教育，稳定的有质量的师资是基本保障。这不仅事关农村教育问题，也是解决留守儿童问题的切入点。“特岗计划”始终优先满足连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县村小、教学点的教师补充需求，让教育成为稳固脱贫成果、实现乡村振兴的“金钥匙”。2006-2019年间全国特岗教师主要分布在乡镇和村屯区域，累计占比分别为61.4%和32.3%。
广大特岗教师在从事教书育人的神圣职责之外，还肩负着扶贫攻坚、参与社区建设、推动乡村振兴的各种具体任务，以实际行动投身全面建设小康社会的伟大事业。
引导高校毕业生基层就业。“特岗计划”积极配合国家促进大学生就业相关政策，引导和鼓励高校毕业生到基层建功立业，缓解就业压力。“特岗计划”共解决了约95万人的就业问题。95%以上的特岗教师在乡镇及以下学校任教，其中30%在村小和教学点工作，直接服务于我国边远贫困地区义务教育最薄弱的区域和人群。据教育部相关数据统计，从高校毕业生就业来看，“特岗计划”已经成为高校毕业生就业的重要渠道，是一项解决高校毕业生就业问题的重要政策。
增进民族融合和社会稳定。“特岗计划”在新疆、兵团、青海、甘肃、宁夏、内蒙古、云南、贵州、四川、广西等省（区）少数民族聚居区的实施（西藏中小学教师工资已由中央财政转移支付承担，因此没有实施“特岗计划”），不仅缓解了这些地区师资不足的问题，对促进民族融合、维护社会稳定、传承中华优秀传统文化、推广和普及国家通用语言文字教学等都发挥了重要作用。
“特岗计划”政策实施十五年来，乡村教师短缺问题得以缓解，乡村教师整体质量得以提升，乡村教师队伍结构得以优化，有效的农村教师补充机制得以构建，农村学校教育面貌得以改观，农村学校和社会的活力正在呈现。“特岗计划”已经成为支撑中西部农村教育高质量发展的一股强劲动力。
中国城乡社会迈进新时代以来，“特岗计划”仍然是“十四五”时期我国基础教育发展全局性、战略性的调控手段。一方面，基础教育进入全面提升育人质量新阶段之后，需要进一步面对区域之间、城乡之间的教师质量差距问题；另一方面，“特岗计划”仍然是建成小康社会后教育服务乡村振兴战略使命任务的重要抓手，是教育解决相对贫困长效机制的重要组成部分。
当前，正是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期。随着城市化进入到中后期，人民对于农村义务教育质量与公平的需求将会提高到新的水平，同时，城乡教育现代化的关键性水平指标也会出现新的差距。“特岗计划”的继续实施有助于保持农村学校教师队伍的持续更新，满足农村社会人口对日渐提高的良好学校教育品质的需要，确保教育现代化2030宏伟蓝图的全面实现。
数据来源：
1.《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划（2006-2015）评估报告》；
2.《2006-2019年中央特岗教师数据分析报告》；
3.《“特岗计划”“十三五”评估报告》；
4.“特岗计划”历年实施通知文件。
